“
海綿城市”的提出立足于我國(guó)的水情特征和水問題, 旨在彈性適應(yīng)地區(qū)的環(huán)境變化和靈活應(yīng)對(duì)城市的自然洪澇災(zāi)害, 轉(zhuǎn)變?cè)嫉呐潘罎乘悸? 遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針, 集雨水的滲透、滯留、集蓄、凈化、循環(huán)使用和排水于一體, 綜合考慮內(nèi)澇防治、雨水資源化利用、徑流污染控制和水生態(tài)修復(fù)等多個(gè)城市建設(shè)目標(biāo)。
1
海綿城市內(nèi)涵及其PPP模式的特點(diǎn)
1.1
海綿城市內(nèi)涵及 PPP 應(yīng)用
厘清
海綿城市的內(nèi)涵及系統(tǒng)組成是分析其 PPP模式特點(diǎn)的基礎(chǔ)。一般而言，
海綿城市建設(shè)由低影響開發(fā)系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)以及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)三個(gè)相互補(bǔ)充、相互依存的重要基礎(chǔ)元素組成。而我國(guó)
海綿城市的項(xiàng)目規(guī)模較大，不乏十平方公里以上的大型項(xiàng)目，牽扯著許多錯(cuò)綜復(fù)雜的雨洪問題，因此目前
海綿城市建設(shè)中也常常涉及河道治理、合流制溢流等綜合項(xiàng)目。但不能忽略的，解決城市徑流污染、排水防澇、水資源短缺等雨洪問題，是
海綿城市建設(shè)的核心。
如圖 1 左側(cè)所示，
海綿城市建設(shè)中包含的主要子系統(tǒng)，典型項(xiàng)目以及之間的銜接專業(yè)，都表明
海綿城市涉及的項(xiàng)目具有多目標(biāo)、系統(tǒng)性強(qiáng)、項(xiàng)目復(fù)雜及差異化明顯、跨專業(yè)、跨主體等特點(diǎn)。針對(duì)不同特點(diǎn)的 PPP 項(xiàng)目，其項(xiàng)目運(yùn)作流程、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、收益分配機(jī)制等都會(huì)有所區(qū)別。筆者大致總結(jié)了目前
海綿城市建設(shè)中幾類具有代表性的整體項(xiàng)目(開發(fā)地塊、市政管網(wǎng)、流域綜合整治等)，圍繞各自子系統(tǒng)中的典型項(xiàng)目，分析了它們?cè)?PPP 相關(guān)利益主體、運(yùn)作模式、風(fēng)險(xiǎn)與收益機(jī)制等問題上的異同，對(duì)應(yīng)圖 1 右側(cè)所示。
【研究】“
海綿城市PPP”你知多少？
圖1
海綿城市建設(shè)項(xiàng)目與 PPP 模式大致聯(lián)系圖
總言之，在
海綿城市推進(jìn)PPP 模式的過程中，需要結(jié)合
海綿城市建設(shè)項(xiàng)目及其 PPP 模式的顯著特點(diǎn)，針對(duì)具體匯水區(qū)域或流域的典型問題，提供科學(xué)合理的“定制化的服務(wù)”。
1.2
海綿城市 PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)
海綿城市
PPP 模式是指利用社會(huì)資本，通過政府與企業(yè)的合作來實(shí)現(xiàn)
海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。通過以上對(duì)
海綿城市系統(tǒng)及其與 PPP 模式聯(lián)系的分析，可以看出，
海綿城市 PPP 模式在實(shí)際操作過程中有如下顯著特點(diǎn)。
(1)項(xiàng)目類型多、系統(tǒng)性強(qiáng)且邊界模糊
海綿城市涵蓋了低影響開發(fā)與綠色基礎(chǔ)設(shè)施、市政管渠排水系統(tǒng)、超標(biāo)雨水蓄排系統(tǒng)多個(gè)子系統(tǒng)，也涉及流域及河道的綜合治理。因此
海綿城市PPP項(xiàng)目包含了綠色與灰色、地上與地下、源頭與末端等不同措施的組合，相互影響、關(guān)系復(fù)雜。當(dāng)前，為了解決我國(guó)城市棘手的雨水問題，實(shí)現(xiàn)
海綿城市綜合目標(biāo)，基于當(dāng)?shù)貙?shí)際條件和重點(diǎn)問題的系統(tǒng)性解決方案就顯得尤為重要，而這也使得
海綿城市 PPP 具有項(xiàng)目多、系統(tǒng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。不同于邊界條件清晰的污水處理廠 PPP 項(xiàng)目，
海綿城市涉及的水環(huán)境問題多，復(fù)雜程度也高，各項(xiàng)目間的邊界區(qū)分及如何有效打包已成為 PPP 模式必須要考慮的要素。因此，如果企
業(yè)在策劃
海綿城市 PPP 項(xiàng)目時(shí)，只注重商務(wù)而忽略其中的關(guān)鍵技術(shù)、系統(tǒng)復(fù)雜性和邊界條件，就可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施和后期績(jī)效考核面臨許多風(fēng)險(xiǎn)。
(2)投資主體不一，項(xiàng)目公益性強(qiáng)
對(duì)于開發(fā)地塊、市政廠網(wǎng)、園林綠地、水系治理等不同的建設(shè)內(nèi)容，
海綿城市建設(shè)的投資主體通常各有不同。在源頭低影響開發(fā)設(shè)施應(yīng)用的主要區(qū)域內(nèi)，既有政府為投資主體的公共建筑和道路，也有開發(fā)商為主體的住宅小區(qū)、商業(yè)綜合體;對(duì)于大量市政管網(wǎng)工程以及公園綠地、道路綠地等開放空間的建設(shè)，部分城市是以地方政府或城投公司為投資主體，不過也有開發(fā)商被委托承擔(dān)紅線外公共項(xiàng)目建設(shè)的案例;而在水系的綜合整治項(xiàng)目中，往往需要政府與企業(yè)共同參與建設(shè)，投資主體更為復(fù)雜。不同的投資主體對(duì)
海綿城市 PPP 項(xiàng)目的投目標(biāo)和預(yù)期會(huì)有所不同，而在此背后，不可否認(rèn)的是
海綿城市建設(shè)項(xiàng)目都有
一個(gè)共同特點(diǎn)，即項(xiàng)目的公益性特征。傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè) PPP 模式主要通過 BOT 項(xiàng)目持有大量水廠、管網(wǎng)等城市“重資產(chǎn)”用以融資，采用使用者付費(fèi)機(jī)制，通過在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)收取穩(wěn)定水費(fèi)產(chǎn)生回報(bào)。然而，
海綿城市涉及的大部分項(xiàng)目，如老舊小區(qū)雨水系統(tǒng)改造、市政雨水系統(tǒng)改造、調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)、河道截污及CSO 處理等，均具有明顯公益性質(zhì)，基本不產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收益，大多數(shù)項(xiàng)目設(shè)施無法構(gòu)成“重資產(chǎn)”以提升企業(yè)的融資能力。
(3)項(xiàng)目運(yùn)作模式多樣化
因各地方政府財(cái)政情況、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理系統(tǒng)、PPP 項(xiàng)目的策劃各異，故各
海綿城市 PPP 項(xiàng)目具有運(yùn)作模式多樣化的特點(diǎn)。如政府與企業(yè)在合作的組織架構(gòu)和操作模式上的不同，就會(huì)導(dǎo)致 PPP 項(xiàng)目的股權(quán)分配、投資主體、責(zé)權(quán)關(guān)系和績(jī)效考核等重要方面的不同。例如，南寧市那考河段PPP項(xiàng)目，由北京排水集團(tuán)公司與南寧市政府出資代表(南寧市建寧水務(wù)投資集團(tuán)有限公司)共同出資設(shè)立 PPP 項(xiàng)目公司，政府與企業(yè)的合作期為 10 年，由政府按照設(shè)定的績(jī)效考核條件支付流域治理的服務(wù)費(fèi);鎮(zhèn)江市
海綿城市 PPP項(xiàng)目，采用政府與社會(huì)資本方共同組建專門的 SPV 公司(Special Purpose Vehicle)，通過 SPV 公司完成
海綿城市項(xiàng)目的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)工作，其中
海綿城市的方案設(shè)計(jì)由政府委托設(shè)計(jì)單位完成;遷安市
海綿城市 PPP 項(xiàng)目選擇將示范區(qū)內(nèi)公共建筑、雨污水排水管網(wǎng)和廠站、末端河道與濕地綜合打包，以“設(shè)計(jì)—融資—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)”全過程的“DBFO 模式”推進(jìn)
海綿城市建設(shè)，通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇社會(huì)資本方，以三里河末端水質(zhì)作為績(jī)效考核依據(jù)。
(4)利益相關(guān)者多，協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜不同于軌道交通、保障房建設(shè)、自來水廠或污水處理廠等其他領(lǐng)域的 PPP項(xiàng)目，
海綿城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段同時(shí)涉及的業(yè)主、監(jiān)管部門、責(zé)任主體等更紛雜。整個(gè)項(xiàng)目階段往往需要財(cái)政、市政、城建、環(huán)保、水利、園林、城管等多個(gè)部門的分工與協(xié)調(diào)。例如，對(duì)于市政管網(wǎng)工程以及公園綠地等公共空間，建設(shè)階段分別需要依靠市政及園林部門牽頭實(shí)施建設(shè)管理工作，運(yùn)營(yíng)階段根據(jù)各城市不同的管理體制來確定維護(hù)主體。對(duì)于建筑小區(qū)
海綿城市建設(shè)或改造，多以開發(fā)商或地方政府為投資建設(shè)主體，但后期維護(hù)管理一般會(huì)移交給物業(yè)公司，過程中有時(shí)也需要 SPV 公司進(jìn)行協(xié)調(diào)。毫無疑問，
海綿城市建設(shè)中多部門之間的協(xié)作管理是影響
海綿城市 PPP 項(xiàng)目推進(jìn)、未來實(shí)施效果和績(jī)效考核的重要因素和主要困難之一。
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